丞相刘舍、御史大夫卫绾研究后奏报请求说：“用刑时的竹板，杖长五尺，主干一寸，竹的末端厚半寸，都把竹节削平。应当受笞刑的要打臀部。不能更改行刑的人，惩罚完一个罪犯后才能更换行刑人员。”
从此以后受到笞刑处罚人的性命得以保全，但酷吏们仍然进行威吓。死刑判决太重，而生刑又太轻，百姓容易犯法。
到汉武帝继位后，对外建立攘除四夷之功，对内满足耳目之好，征调百姓十分频繁，百姓贫困虚耗，穷民触犯法律，酷吏加重判决，奸佞屡出不穷。于是汉武帝招纳起用张汤、赵禹等人，逐步制定法令，制定了知人犯法不检举告发罪、负责实地监察部主有罪一同判罪等法令，放宽酷吏苛刻执法的罪过，诛杀无故释放犯人的官员。这让邪恶狡猾的官吏钻了法律空子，并且互相攀比，法纲逐渐严密。这些法律条令共有359条，死刑有409条，1882件细节，死罪的判决和旧例相比较为13472条。
这些文件充堆满几案书架，重要文献无法看全。所以郡国使用起来自相矛盾，经常犯罪相同但判处迥异。奸吏趁机作为交易，想要活命就附会他的解释，想要陷害人就附会死罪案例，以便构陷死罪。很多议论的都为此感到冤枉哀痛。
汉宣帝从民间长大，更了解这种情况。在他继位后，廷史路温舒上奏疏，说秦朝政治有十处失误，但其中之一仍然在实行，这就是治狱之吏，这些事情记载在《温舒传》中。汉宣帝很怜悯百姓，就下诏书说：“近年来官吏在执法时舞文弄墨，量刑日益加重，这是朕的不德。判案不适当，让有罪之人心生邪恶念头，无辜的人反而遭到杀戮，父子间悲伤痛恨，朕对此很哀痛。现派廷史与郡国一起审讯囚犯，任务轻俸禄薄，现在就设置廷平，官俸六百石，定员四人。一定要公平执法，以便符合朕的意思。”
汉宣帝选拔于定国担任廷尉，寻访到明察宽恕的黄霸等人担任廷平，在秋季第三个月到朝廷汇报工作情况。当时汉宣帝经常到宣室殿中，在那里居住斋戒并处理案件，官司刑法号称为公平。
当时的涿郡太守郑昌上奏说道：“明主要使用谏争之臣，不是为发扬圣德，而是为防止陷入安逸舒适的生活；建立法制彰明刑令，不是为了太平，而是为了拯救衰败动乱以便重新兴起。现在明主亲自听取案情，即使不设置廷平，官司也自然判案公正；如果为开创后世基业，不如删改确定法令。法律一旦确定，百姓就知道所要回避的，邪恶的官吏就无法玩弄法律了。现在不去端正法律根本，而是通过设置廷平治理法律末端，会导致政治衰败治理松懈，那样廷平将会因为揽权而成为动乱祸首。”但汉宣帝没有来得及修正就去世了。
汉元帝刚刚继位后，他下诏书说：“法令是用来抑暴扶弱的，所以要让人们易避免、难触犯作为原则。现在法令繁琐不简明，主管法文条例的人自己都不能分辨清楚，却想用它去控制没有文化的平民百姓，这难道是刑法应当的意思吗？命令讨论律令中可以免除减轻的部分，逐条上奏，只要能方便安定百姓就要实行。”
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